【文章导读】跨区域立法在国土空间规划中的应用
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跨区域立法的发展历程
探索阶段。2006年辽宁、黑龙江、吉林3省共同实施的《东北三省政府立法协作框架协议》率先为全国提供了省级跨区域立法协作的经验借鉴。2011年国务院制定了《太湖流域管理条例》,实行区域化流域治理制度。此后,国家及地方层面都进行了区域间协作立法的探索,立法范围扩大到生态保护、空间治理等多个领域。
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国土空间规划中跨区域立法的重点领域
2.1 自然资源保护及开发利用
生态系统的连续性、流动性等特征,使得跨区域立法在实现区域之间生态环境的整体保护方面有着重要意义。以《中华人民共和国环境保护法》为核心的国家层面的法律体系,虽然对生态环境保护进行了规范,但涉及跨区域的内容多为概念性描述。祁连山国家公园地跨甘肃和青海两省区,为有效解决祁连山国家公园整体生态环境保护和修复的重大事项,两省共同推进《祁连山国家公园条例》的立法工作,从草案内容来看,跨区域立法的相应程序尚不明晰,监管依据和标准暂未统一。因此,跨区域立法虽然有地方协同导向,但约束力不足,处于“弱协同”的初级阶段。
尽管我国出台了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等相关法规以保护、利用水资源,但涉及的跨区域内容分散,且多为事后纠纷处理等方面,在实际应用中缺乏系统性和可操作性。2021年湖北省出台了《鄂北地区水资源配置工程与供水管理办法》,作为第一部跨区域水资源配置工程领域的法规,为科学、公平地配置区域间的水资源提供了依据。然而,总体而言,地方层面的水资源跨区域立法的调度标准、管理机制、协商程序等重要内容仍不够明晰。
2.2 跨区域开发建设
交通、市政等重大基础设施有时也会呈现出跨区域的特征,其建设和运营过程会对不同区域的权益和义务分配产生不同的影响。现阶段重大基础设施建设的立法,仍以行政区域为基本单元,缺乏跨区域的立法协作。京津冀、长三角、成渝经济圈等规划纲要中都强调跨区域协作,但相关实践尚不多见,区域之间权益和义务不对等的现象时有发生。因此,在重大基础设施的建设和运营过程中,如何协调区域间利益的分配?如何建立补偿机制实现区域间权益和义务的平衡?这些都可以通过跨区域立法进行合理规制。
2.3 跨区域空间治理
在长期的区域竞争与合作过程中,我国形成了京津冀、长三角、珠三角等多个都市圈,以及为数众多的次级都市圈,不少都市圈都对跨区域立法进行了尝试。京津冀三省市共同制定了《京津冀人大立法项目协同办法》等制度文件,提出应集中在交通一体化、生态环保、产业升级转移3个领域重点立法,《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》是三地同步起草、修改并通过的首个跨区域立法成果。跨区域立法能够充分发挥都市圈内各主体的积极作用,推动区域一体化的高质量发展。
流域是生态环境保护的重要空间单元,然而上下游不同的行政区域之间,承担的保护义务与获得的发展权利并非对等,因而需要跨区域协调以实现可持续发展。酉水河流域主要包括湖北恩施和湖南湘西两个民族自治州,受不同的行政区域管理办法和保护措施的影响,流域污染问题突出。为此,两地州人大常委会于2015年首次召开联席会议,讨论完善了《酉水河保护条例》(草案),随后于2017年分别颁布了各自的保护条例。跨区域立法为酉水河流域的协同治理和开发利用提供了法律遵循,成为流域圈治理的坚实保障。
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国土空间规划中跨区域立法的程序规范
跨区域立法的程序应包含论证必要性、模式选择、规范流程、过程监督、效果评估5个环节(图2)。需要明确的是,跨区域立法并非单纯的制定和公布法规,立法实施监督、立法效果评估也是立法程序的重要组成部分。
3.1 论证必要性
3.2 选择立法模式
在跨区域立法的理论和实践探索中,产生了上级立法、联合立法、磋商立法3种主要立法模式。国土空间规划领域的跨区域立法,应当根据涉及事项的范围、性质和复杂程度,选择适合的立法模式。
3.3 规范立法流程
跨区域立法主要包括起草、审议表决、公布文本、备案、解释等关键环节,不同立法模式在立法流程上有一定差别。
试以联合立法模式予以说明,其立法流程包括:(1)协商内容,地方共同起草。区域之间根据自然资源保护及利用、区域开发建设、空间治理等议题的立法需求,共同确定立法的重点项目,就跨区域立法的重要内容广泛协商,形成立法草案。(2)联合审议表决。涉域地方人大及其常委会对法规文本进行联合审议,并进行表决。(3)联合公布文本。跨区域相关法规通过后,由涉域地方人大共同公布。(4)向上一级备案。省级人大的共同立法应共同报送全国人大常委会和国务院备案;设区的市和自治州人大的共同立法,有共同批准机关的可以共同报批,没有共同批准机关的则应分别向上一级报批。(5)联合开展解释。区域联合对法律文本中重点条款、模糊性表述等内容统一解释,避免不同主体基于自身判断进行解释,从而造成法律适用上的冲突。
3.4 完善立法监督
3.5 评估立法效果
跨区域立法的效果评估应是立法程序中不可或缺的环节,可以通过委托或者公开招标的方式进行,引入科研机构、高等院校或联合成立的工作组等作为评估主体,避免单一主体带来的利益偏向,保障评估的中立性。跨评估内容应包括整个动态立法过程的完整度评估,跨区域立法间以及与上位法、地方性法规等政策的协调性评估,参与主体、方式、程度等参与度评估及立法实施效果的实效性评估等内容。
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总结
本文撰稿:马元 文超祥 朱查松
原文介绍
《跨区域立法在国土空间规划中的应用》一文刊载于《城市规划》2023年第7期,第12-18页。
【doi】10.11819/cpr20230703a马 元, 厦门大学公共事务学院博士研究生,344050278@qq.com。
文超祥,厦门大学建筑与土木工程学院教授、博士生导师,中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究专业委员会副主任委员,小城镇规划分会委员,本文通信作者。
朱查松,厦门大学建筑与土木工程学院副教授。
【基金项目】国家自然科学基金面上项目“跨系统影响下海岸带空间规划的陆海统筹研究——基于海湾生态系统单元的视角”(52078445);福建省哲学社会科学规划办公室一般项目“公共政策视角下国土空间总体规划实施机制研究”(FJ2022B073)。欢迎在朋友圈转发,转载请在后台留言
封面图片源自中国政府网(无人机照片)
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